1. نظرة عامة موجزة
وتكمن استراتيجية التمويل في صميم إطار التمويل الوطني المتكامل. وهو يوفر مسارًا لتمويل استراتيجيات وخطط التنمية الوطنية، بناءً على نتائج الركيزة 1 «التقييم والتشخيص»، على النحو المنصوص عليه في خارطة طريق INFF. وهي تجمع بين السياسات والهياكل المؤسسية القائمة لدعم تمويل استراتيجيات وخطط التنمية الوطنية. في السياق الحالي، يمكن أيضًا استخدام استراتيجيات التمويل لدعم خطط التعافي من COVID-19.Assessment and Diagnostics”, as laid out in the INFF Roadmap. It brings together existing policies and institutional structures in support of financing national development strategies and plans. In the current context, financing strategies can also be used to support COVID-19 recovery plans.
وفي معظم البلدان، توجد بالفعل مجموعة واسعة من سياسات التمويل الوطنية. ومع ذلك، غالبًا ما تكون هذه السياسات مجزأة من حيث أنها قطاعية أو مواضيعية، وقد تم تطويرها بمرور الوقت بشكل مستقل عن بعضها البعض. كما أنها قد لا تتوافق تمامًا مع استراتيجية التنمية المستدامة للبلد. وتسعى استراتيجية التمويل المتكاملة إلى الجمع بين هذه السياسات والأدوات، وتعزيز الاتساق مع أهداف التنمية المستدامة وبين مختلف مجالات سياسات التمويل (التمويل العام والخاص وقضايا النظم الكلية). يمكن أن تدعم استراتيجية التمويل تحديد أولويات إجراءات سياسة التمويل التي تستجيب بشكل أفضل للأهداف والاحتياجات والقيود الوطنية.
تقدم هذه الوثيقة إرشادات تشغيلية لتصميم استراتيجية تمويل متكاملة، بالاعتماد على تجارب البلدان من سياقات قطرية مختلفة. كما يقدم لمحة عامة عن مجموعة من الأدوات التي يقدمها المجتمع الدولي لدعم الجهود الوطنية، مع ضمان القيادة الحكومية.
المسؤولون الحكوميون الوطنيون والمحليون هم الجمهور الأساسي لهذه المواد، ولكنها قد تكون مفيدة أيضًا لشركاء التنمية الدوليين وأصحاب المصلحة الآخرين الذين يدعمون الحكومات في جهودها.
2. قيمة استراتيجية التمويل
يمكن لاستراتيجيات التمويل المتكاملة أن تساعد البلدان على:
زيادة التمويل من أجل التنمية المستدامة، ومواءمة سياسات التمويل القائمة بشكل أفضل مع أولويات التنمية المستدامة الوطنية المتوسطة والطويلة الأجل؛
تحديد أولويات السياسات للاستفادة من الفرص على المدى القريب، وتحديد مجالات سياسة التمويل على المدى المتوسط والطويل؛
التأكد من أن سياسات التمويل والأدوات والأطر التنظيمية من مختلف المجالات متماسكة ومستدامة ومستنيرة بالمخاطر؛
تحديد فرص الوصول إلى المساعدة الفنية ودعم بناء القدرات من شركاء التنمية، بالإضافة إلى تسليط الضوء على مجالات التبادل والتعلم بين الأقران.
وتهدف استراتيجية التمويل إلى تعزيز النهج الإبداعية لتعبئة التمويل، والجمع بين سياسات التمويل لزيادة تأثيرها. تكمن حداثة هذا النهج في طبيعته المتكاملة. ولا يتمثل هدفها في استبدال العديد من المنهجيات والأدوات الموجودة التي قد تستخدمها البلدان بالفعل، مثل أطر الإنفاق المتوسطة الأجل، أو إدارة الاستثمارات العامة، أو استراتيجيات الإيرادات، أو استراتيجيات تطوير القطاع المالي. وبدلاً من ذلك، فإنه يوفر إطارًا لمواءمة أدوات محددة مع استراتيجية التمويل الأوسع، ويسعى إلى تجنب اتخاذ القرارات المجزأة، ومواءمة الجهود بشكل أفضل، وتحديد الثغرات والفرص لتعبئة الموارد.
ومن خلال تركيز المناقشة القطاعية الأخرى حول نُهج التمويل في إطار سياساتي شامل ووضع حوافز لمزيد من التعاون، يمكن للاستراتيجيات المتكاملة أن تعزز الاتساق. كما توفر عملية صياغة استراتيجية التمويل فرصًا لتعزيز التنسيق والمشاركة عبر الوزارات والوكالات؛ ويمكن أن تكون نقطة ارتكاز لأصحاب المصلحة من غير الدول، وخاصة شركاء التنمية، لتنسيق ومواءمة دعمهم.
3. النطاق والقيود
استراتيجية التمويل هي جوهر INFF. وهي تسترشد بنتائج تحديد النطاق الأولي الذي تم إجراؤه كجزء من مرحلة البداية، وبنظرة ثاقبة إضافية من التقييمات المتعمقة والتشخيصات التي أجريت في إطار بلوك البناء 1. وهو بدوره يوضح التدخلات السياسية والإصلاحات التي ستتطلب الرصد والمراجعة (بلوك البناء 3)، والتي سيعتمد تنفيذها ونجاحها، إلى حد كبير، على المؤسسات والعمليات التي تقوم عليها (بلوك البناء 4).
كما تمت مناقشته بمزيد من التفصيل في القسم 4.4، يتم تحديد الأدوار والمسؤوليات المحددة كجزء من خطة عمل استراتيجية التمويل. وهي تسترشد بالترتيبات المؤسسية القائمة، ولكنها يمكن أن تسلط الضوء أيضاً على المجالات التي قد تحتاج فيها الحوكمة إلى تعزيز أو قد تكون هناك حاجة إلى هياكل أو آليات إدارية إضافية. ومع تنفيذ استراتيجية التمويل، ينبغي للرصد والمراجعة المستمرين إعادة الدروس إلى تصميم السياسات، ودعم تعديلات المسار حسب الحاجة.
الشكل 1. كيفية ارتباط الكتلة البرمجية الإنشائية 2 بكتل بناء INFF الأخرى
تساعد صناديق الاستثمار الدولية البلدان على تفعيل جدول أعمال أديس أبابا (AAAA) على المستوى الوطني، بدعم من الإجراءات العالمية. يمتد نطاق استراتيجية التمويل إلى مناطق عمل أديس أبابا. وهي تجمع بين التمويل العام والتمويل الخاص وظروف الاقتصاد الكلي/النظم (الشكل 2)، وتغطي السياسات والتدابير القانونية والتنظيمية ذات الصلة والأدوات والعمليات (بما في ذلك تنمية القدرات).
ستستخدم الدول المختلفة استراتيجية التمويل بطرق مختلفة. وتبعاً لظروف البلد واحتياجاته، ونتائج التقييمات والتشخيصات التي أجريت كجزء من الركيزة الأولى، قد تركز استراتيجية التمويل على قطاعات محددة (مثل البنية التحتية والصحة والطاقة وما إلى ذلك) أو تركز على مجالات سياسة تمويل محددة، مثل عمليات التخطيط والميزنة الوطنية، والأطر السياساتية والتنظيمية للتمويل الخاص، أو الإدارة الاحترازية الكلية.
وبدلاً من ذلك، قد تتناول استراتيجية التمويل النطاق الكامل لمصادر التمويل ومساهماتها المحتملة في تنفيذ خطة التنمية الوطنية للبلد. ويمكن أن تشمل الاستراتيجيات أيضاً وسائل التنفيذ غير المالية، مثل تنمية القدرات. وأيا كان النطاق، ينبغي أن يسترشد النهج بالهدف الشامل المتمثل في تعزيز التكامل والاتساق، مع مراعاة أوجه التآزر والمقايضات المحتملة أو التداعيات غير المقصودة عبر القطاعات ومجالات السياسات (العامة والخاصة والاقتصاد الكلي). (يوضح الإطار 1 مثالاً على صنع السياسات المتكاملة في مجال سياسة الاقتصاد الكلي).
وتشمل نقاط الدخول المحتملة لاستراتيجية التمويل دورات السياسات الشاملة، مثل التخطيط الوطني، وكذلك العمليات الخاصة بكل قطاع، مثل وضع الخطط القطاعية. يمكن للجهود المتعلقة بمجالات تمويل محددة أن توفر أيضًا فرصًا للنظر في نهج أكثر تكاملاً واستراتيجية - بما في ذلك من خلال جلب مجموعة واسعة من أصحاب المصلحة والتشاور معهم منذ البداية (انظر اللبنة الرابعة: الحوكمة والتنسيق) FN 1.
الشكل 2. أمثلة على مجالات سياسة التمويل في سياق التمويل غير المالي
ويمكن لاستراتيجيات التمويل المتكاملة أن توفر إطاراً لتحليل أوجه التآزر والمفاضلة المحتملة بين أهداف السياسة العامة للقدرة على تحمل الديون وتدفقات رأس المال واللوائح الاحترازية الكلية (انظر الشكل 3 أدناه).
يمكن أن توفر تدفقات رأس المال عبر الحدود فوائد كبيرة، مثل تحسين الوصول إلى التمويل؛ ومع ذلك، فإن تدفقات رأس المال - خاصة عندما تكون كبيرة ومتقلبة - قد تهدد أيضًا الاستقرار المالي، خاصة في الاقتصادات الصغيرة والمفتوحة. تكون المخاطر أكبر في ظل وجود نقاط ضعف أساسية في الاقتصاد الكلي أو المالي، ولكن المخاطر موجودة في جميع البلدان. على سبيل المثال، يمكن أن تؤدي العوامل غير الاقتصادية، مثل الكوارث أو انتشار COVID-19، إلى هروب رأس المال من البلدان المتضررة أو رحلة أوسع إلى بر الأمان.
الشكل 3. مثال على المقايضات والنهج المتكامل
وقد اعتمدت العديد من البلدان أنظمة أسعار صرف مرنة تتبع على نطاق واسع وصفة «الكتاب المدرسي» للسماح لأسعار الصرف بالتكيف بحرية استجابة لتقلبات تدفق رأس المال. وهذا يحرر السياسة النقدية للتركيز على الظروف الدورية المحلية بروح نهج «هدف واحد - أداة واحدة». ومع ذلك، فإن التقلبات الكبيرة في سعر الصرف يمكن أن تعطل الاقتصاد الحقيقي لأنها تغير الأسعار المحلية للصادرات والواردات مقارنة بالسلع والخدمات غير المتداولة. ويمكنها أيضا رفع تكلفة خدمة الديون الخارجية مقارنة بالإيرادات المحلية، مما يؤدي في بعض الأحيان إلى أزمة ديون.
وبالتالي فإن البلدان غالبًا ما تحيد عن إطار الكتب المدرسية بطرق متنوعة. وتدخل البنوك المركزية في أسواق الصرف الأجنبي للتأثير على أسعار الصرف منتشر إلى حد ما، لا سيما بين اقتصادات الأسواق الناشئة، واستجابة لتدفقات رأس المال المستمرة. وقد اعتمدت بعض الحكومات تدابير التحوط الكلي، التي تهدف إلى احتواء المخاطر النظامية من خلال تخفيف التقلبات الدورية في توافر الائتمان المحلي. تستخدم الحكومات أيضًا تدابير من فئة أخرى من أدوات السياسة المعروفة باسم «تدابير إدارة تدفق رأس المال». تأتي هذه التدابير في مجموعة متنوعة من الأنواع، بما في ذلك القيود الكمية على التدفق الخارجي، ومتطلبات الاحتياطي غير المدر للفوائد للتدفقات المالية، والضرائب على التدفقات الداخلة و/أو الخارجة، أو الحظر التام. وللتدابير المختلفة تأثيرات ونتائج مختلفة، سواء كانت مقصودة أو غير مقصودة.
ويشير هذا التنوع الغني من خيارات السياسة العامة إلى أهمية التخطيط الوطني في هذا المجال، الذي من شأنه أن يهدف إلى توفير نهج أكثر انتظاما لتصميم مزيج فعال من سياسات الاقتصاد الكلي لتحقيق أهداف النمو والتنمية المستدامة والاستقرار، بما يتماشى مع الظروف الخاصة بكل بلد. لقد طرح صندوق النقد الدولي مفهوم إطار السياسات المتكامل (IPF) الذي يعتمد على مجموعة من البدائل لصياغة أفضل مزيج من السياسات لتلبية احتياجات البلدان المختلفة. قد يتضمن INFF IPF كجزء من نهجه. وسينظر في دور السياسات النقدية وسياسات سعر الصرف والسياسات الاحترازية الكلية وسياسات إدارة تدفق رأس المال وتفاعلاتها مع بعضها البعض والسياسات الأخرى.
يعمل صندوق النقد الدولي على تطوير أدوات لتوفير المزيد من التوجيه والمشورة الدقيقة للدول الأعضاء حول كيفية تصميم سياسات متكاملة في هذه المجالات، باستخدام النمذجة والعمل التجريبي ودراسات الحالة. وتسعى دراسات الحالة إلى تحديد أنماط السلوك القطري. يستكشف التحليل التجريبي عبر البلدان ما إذا كانت هذه الرؤى تُعمم، مما يساعد على تحديد الميزات والمعايير الرئيسية للنماذج التي تتطابق بشكل وثيق مع ظروف البلد على أرض الواقع. وفي نهاية المطاف، ينبغي أن يُسترشد بهذا العمل أيضاً في تقييمات صندوق النقد الدولي في مشاوراته السنوية بشأن المادة الرابعة مع البلدان الأعضاء.
يقدم الجدول 1 لمحة عامة عن العناصر المحتملة لاستراتيجية التمويل، مرتبة حسب مجال سياسة التمويل. وتشمل هذه:
السياسات/الاستراتيجيات/الأطر التي توجه وتعطي الأولوية لتعبئة ومواءمة أنواع مختلفة من التمويل وظروف الاقتصاد الكلي/النظم؛
أدوات ولوائح التمويل التي يمكن للحكومات نشرها لوضع سياساتها موضع التنفيذ؛
العمليات والأنظمة لتحسين التنسيق وإدارة المعلومات، على سبيل المثال تحسين عمليات الميزانية وإجراءات PFM؛
الجهات الفاعلة/أصحاب المصلحة التي ينبغي أن تشارك في عملية تصميم واختيار وتنفيذ التدخلات السياساتية و/أو في اعتماد صكوك محددة؛
المراجع/الموارد إلى المنهجيات والأدوات القائمة التي طورتها مختلف الوكالات المحلية والدولية.
الجدول 1. أمثلة لعناصر استراتيجية التمويل
2 E.g., Philippines’ Local PPP Strategy; Guyana’s PPP Policy Framework
3 E.g. in Kosovo.
4 For examples of philanthropy-related regulations see here.
ومن الناحية العملية، يتطلب تنفيذ خطط التمويل الدولية وصياغة استراتيجيات تمويل فعالة التغلب على العديد من التحديات المتجذرة، فضلا عن الاعتراف ببعض القيود الأساسية. تشمل التحديات المحتملة ما يلي:
الاستراتيجيات محددة زمنياً، مع التأكيد على الحاجة إلى تحديث التقييمات والتشخيصات بانتظام (وتضمينها في عملية صنع السياسات)، بدلاً من اعتبارها لمرة واحدة؛
ينبغي أن يعترف صانعو السياسات بقيود البيانات والنقاط العمياء (أي عندما تكون البيانات ضعيفة أو غير متوفرة، أو عندما تكون هناك درجة عالية من عدم اليقين بشأن التوقعات المستقبلية، أو نقص القدرات)؛
وقد تشمل تحديات الحوكمة للتغلب على صوامع السياسات استمرار الأولويات القطاعية وتجزؤ الحكومة، والافتقار المحتمل إلى الإرادة السياسية وترتيب الأولويات، وسوء تصميم الأولويات وتوضيحها.
إن التنفيذ الناجح لاستراتيجية تمويل متكاملة هو عملية متعددة الأوجه تشمل العديد من المجالات، والتي لا يمكن تغييرها في كثير من الأحيان على المدى القصير. وللتصدي لهذه القيود والتحديات، يحتاج صانعو السياسات إلى إدراك الجهود والقدرات والقيود الوطنية القائمة. عندما تمنع قيود البيانات أو القدرات أو الحوكمة اتباع نهج أكثر تنظيمًا، فإن الاستخدام الأكثر تخصيصًا للعملية التوجيهية المعروضة أدناه يمكن أن يوفر رؤى قيمة ويساعد في إضفاء المزيد من الدقة التحليلية على العملية السياسية المتأصلة لتطوير الاستراتيجية.
4. «كيفية القيام بذلك» - استراتيجيات التمويل في الممارسة
يقدم هذا القسم نهجًا تدريجيًا لصياغة استراتيجيات تمويل متماسكة ومستدامة ومستنيرة بالمخاطر. في حين أن استراتيجيات تمويل INFF ستختلف من بلد إلى آخر، في جميع الحالات، يجب أن تظهر الاستراتيجية من خلال التكرار النشط والتعلم، بتوجيه من الحكومات الوطنية بالتعاون مع أصحاب المصلحة الآخرين ذوي الصلة (انظر اللبنة الرابعة: الحوكمة والتنسيق). وهو يركز على الاستفادة من التقييمات والأطر القائمة لتحديد خيارات السياسات، والبناء على الممارسات الجيدة المحلية والدولية حيثما أمكن ذلك.
في حين أن هذه العملية ليست خطية، يحدد هذا القسم نهجًا تسلسليًا لفهم الخطوات التي يمكن أن يتخذها صانعو السياسات (الشكل 4)، بما في ذلك العديد من مجموعات الأدوات والقوالب التي يمكن استخدامها للمساعدة في توجيه العملية.
الشكل 4. إرشادات خطوة بخطوة
وسيختلف نطاق وشكل استراتيجية التمويل حسب ظروف البلد واحتياجاته. وفي بعض الحالات، قد ترغب السلطات الوطنية في وضع وثيقة استراتيجية شاملة (بنود عمل محددة زمنياً). وفي حالات أخرى، قد يعمل ذلك على تحسين الربط بين الاستراتيجيات والوثائق القائمة وربطها باستراتيجيات أو خطط التنمية المستدامة الوطنية. وبالمثل، قد تركز استراتيجية التمويل على قطاعات محددة أو مجالات سياسة التمويل، مع مراعاة أوجه التآزر والمفاضلة، أو معالجة النطاق الكامل لمصادر التمويل ومساهماتها في خطة التنمية الوطنية (من الممارسات الجيدة أن تدعم استراتيجية التمويل خطة التنمية الوطنية). وفي جميع الحالات، فإن وضع استراتيجية تمويل متكاملة هو عملية تقودها البلدان وتتطلب اتباع نهج شامل. من المهم إشراك العديد من الوكلاء (الحكوميين وغير الحكوميين) منذ البداية، حيث سيقدمون وجهات نظر مختلفة ويعززون التفكير المتكامل.
كما يحتاج صانعو السياسات إلى تحديد الأهداف التمويلية للاستراتيجية. يمكن صياغتها على مستويين مرتبطين. يشمل المستوى الأول مطابقة تقييمات الاحتياجات مع الموارد، مثل الإيرادات العامة والمساعدات وأحيانًا التمويل الخاص. يشمل المستوى الثاني سياسات التمويل والأطر التنظيمية والجوانب الأخرى للبيئة التمكينية - التي تهدف إلى مواءمة التمويل والسلوك مع التنمية المستدامة. ستؤثر هذه السياسات أيضًا ويمكن أن تقلل من احتياجات التمويل. وفي جميع الحالات، تهدف استراتيجية التمويل إلى تعزيز التفكير التكاملي منذ البداية (على سبيل المثال، ضمان عدم تعارض السياسات الضريبية والاستثمارية، أو أن سياسات الاقتصاد الكلي والتجارة والتكنولوجيا تعزز بشكل مشترك أولويات التنمية الشاملة).
وفي معظم البلدان، ستستجيب أهداف استراتيجيات التمويل للاحتياجات الناشئة عن استراتيجيات التنمية الوطنية، على النحو المحدد في مرحلة التقييمات والتشخيص (الركيزة 1) (انظر الجدول 2)، وهي:
فرص التمويل، مثل زيادة توافر التمويل الخاص للطاقة المتجددة، أو زيادة الاستثمار الأجنبي المباشر بما يتماشى مع البلدان النظيرة (من الركيزة 1-2)؛
فجوات التمويل المقدرة على المستوى الكلي/القطاعي/البرنامجي (اعتمادًا على مستوى التحليل المستخدم في اللبنات الأساسية 1.1-1.2)، على سبيل المثال، تعبئة المستثمرين المؤسسيين لسد فجوة التمويل الخاص في الإسكان الميسور التكلفة أو الطاقة أو الاستثمارات الرقمية، أو تقليل الفجوة بين الجنسين في الشمول المالي؛
قيود ملزمة محددة، مثل التغلب على أوجه القصور في تحصيل الضرائب (من الركيزة 1-4)؛
أهداف سياسة التمويل القائمة على تقييم المخاطر، على سبيل المثال، تعزيز إدارة حساب رأس المال، بما في ذلك التنظيم التحوطي (من الركيزة 1-3).
يجب تحديد أهداف سياسة التمويل بوضوح وقد يكون من المفيد توحيد مستوى تفاصيلها. المفتاح هو توفير خصوصية كافية لتوجيه عملية تحديد السياسة والاتساق في مستوى التفاصيل المستخدمة.
الجدول 2. تحديد أهداف السياسة المالية
ستحتاج السلطات الوطنية إلى تحديد السياسات والتدابير القانونية أو التنظيمية وأدوات التمويل والعمليات التي يمكن أن تدعم تحقيق الأهداف المحددة في الخطوة 1. يمكن لصانعي السياسات النظر في مجموعة واسعة من الخيارات في هذه المرحلة. تحديد خيارات السياسة هو عملية استشارية، باستخدام الأدوات والموارد الموجودة لتحديد الحلول والتوصيات المتعلقة بالسياسات.
يمكن لواضعي السياسات استخدام السؤالين التاليين لتوجيه جهودهم:
1. ما هو موجود بالفعل (نقاط القوة/نقاط الضعف/الفجوات)؟ ؛ و
2. ما هي الفرص الأخرى الموجودة؟
ابدأ بتخطيط جميع الممارسات والمبادرات الحديثة أو الحالية ذات الصلة كأساس لنهج شامل ومتكامل للتمويل وتحديد الحلول لأهداف التمويل الموضحة في الخطوة 1. من الضروري أولاً الإجابة عن المبادرات المستخدمة حاليًا، وكيف يمكن تجميعها في إطار استراتيجية تمويل شاملة، قبل معالجة مسألة الفرص الإضافية. إن البدء بالممارسات الحالية هو أيضًا طريقة تمكينية محتملة لضمان قيام السلطات المحلية بتطوير رؤية واضحة للمشكلة وتوفير الملكية الوطنية للعملية.
الجدول 3. مثال لرسم خرائط الممارسات الحالية
يجب أن يكون أساس هذا التخطيط هو رسم خرائط السياسات التي يتم إجراؤها كجزء من مرحلة البداية, فضلا عن تحديد نطاق أطر السياسات القائمة كجزء من التقييمات المتعمقة و التشخيصات التي أجريت في إطار بلوك البناء 1. احتياجات التمويل، المناظر الطبيعية و تقييمات المخاطر تحديد تحديات سياسة التمويل والفرص والمخاطر المتعلقة بالممارسات الحالية. وهي تشير إلى المجالات التي قد تؤدي فيها قيود السوق أو السياسات أو القدرات الكامنة إلى إعاقة التعبئة الفعالة للتمويل واستخدامه. يعمل تشخيص القيود الملزمة على تعميق تحليل العوائق وأسبابها الجذرية، ويمكن أن يساعد في توجيه رسم خرائط الممارسات الحالية بشكل أكبر.
يجب أن تغطي عملية المسح جميع الإجراءات الحكومية والجهات الفاعلة ذات الصلة، بالإضافة إلى جهود الدعم التي تبذلها المؤسسات المالية والمنظمات الدولية والجهات الفاعلة غير الحكومية لمعالجة أي جانب محدد في الخطوة 1. استفد من التقييمات الوطنية الحالية أو تقييمات البرامج أو الاستراتيجيات لتحديد الممارسات والمبادرات الحالية الموجودة بالفعل. على سبيل المثال، قد يكون من المفيد إعادة النظر في تقرير سنوي من برنامج تطوير القطاع المالي الجاري أو الرجوع إلى استراتيجيات تمويل القطاع التي يتم تنفيذها.
للاستفادة من الخبرة الدولية، قم بإعادة النظر في التقييمات أو الأدوات أو الأطر الحديثة (السنوات الثلاث الماضية) التي تم تنفيذها في بلدك. تقوم المنظمات الدولية بإجراء تحليلات وتقييمات مستهدفة يمكن أن تساعد في تحليل الممارسات الحالية (انظر الجدول 1 للحصول على نظرة عامة شاملة لأدوات التشاور). تقدم الملامح القطرية لتمويل التنمية في الإسكوا ملخصًا لمشهد التمويل الوطني والمسارات الممكنة لتمويل أهداف التنمية المستدامة. تقدم تقارير المساعدة الفنية لإدارة الشؤون المالية في صندوق النقد الدولي أدلة على العوائق الرئيسية للسياسة والعمليات المالية على المستوى القطري. ويمكن للتقارير المتعلقة بميزانيات القطاع العام وأطر الميزانية المتوسطة الأجل وإدارة المخاطر المالية أن تسلط الضوء على الثغرات المؤسسية الهامة التي قد تؤدي بدورها إلى تحليل أكثر تفصيلاً وتعمقًا للممارسات الحالية. يمكن استخدام تشخيصات الشفافية المالية لتحديد نقاط الضعف الرئيسية فيما يتعلق بإعداد التقارير المالية، والتنبؤ والميزنة، وتحليل المخاطر وإدارتها، وإدارة إيرادات الموارد، والتي بدورها يمكن أن تحدد القيود المؤسسية أو المتعلقة بالقدرات ذات الصلة. يمكن لمسوحات تتبع الإنفاق العام (PETS) توجيه التقييمات الخاصة بكل قطاع لكيفية تدفق الموارد العامة عبر مستويات الإدارة المختلفة وتحديد تحديات محددة مثل التسربات أو القضايا المتعلقة بنشر الموارد البشرية على مستوى تقديم الخدمة.
يمكن استخدام الجدول 3 أعلاه كنموذج لتوثيق الممارسات الحالية وتخطيطها. استنادًا إلى الموارد الموضحة أعلاه، حدد المعلومات الأكثر صلة بتدابير السياسة الحالية بما في ذلك أي نقاط قوة أو نقاط ضعف أو فجوات للنظر في المضي قدمًا. ستوفر هذه العملية الأساس لتحديد المزيد من الفرص.
غالبًا ما تركز جهود الإصلاح على استبدال الممارسات الداخلية الحالية بممارسات خارجية جيدة.
ومع ذلك، هناك المزيد من الخيارات المتاحة لصانعي السياسات للعمل بها أكثر من هذين الخيارين فقط. وعلى وجه الخصوص، عند تقديم سياسات جديدة وأفكار إصلاحية، يمكن لواضعي السياسات النظر في الحلول التالية: الممارسات الجيدة المحلية، أو الثمار المنخفضة، أو الممارسات الجيدة الخارجية، أو الحلول المختلطة.
وفي حين أن الحلول «الصحيحة» أو «الأفضل» خاصة بالسياق ويصعب تحديدها، ينبغي لواضعي السياسات دائماً أن يأخذوا بعين الاعتبار بعدين عند تحديد خيارات السياسة العامة: ما إذا كانت الحلول صحيحة من الناحية التقنية (أي أنها تعالج الهدف المحدد وثبت أنها تحل المشكلة قيد النظر)، وما إذا كانت مجدية إدارياً وسياسياً (هل أثبتت الحلول فعاليتها في هذا السياق، بحيث يعرف الناس في السياق كيفية تنفيذها؟).FN 5.
الممارسات المحلية الجيدة هي الفرصة الأولى وتشير إلى الأفكار التي يتم العمل عليها بالفعل (وبالتالي فهي ممكنة)، مما يؤدي إلى نتائج إيجابية (حل المشكلة، وبالتالي كونها صحيحة تقنيًا). حدد صانعو السياسات هذه في الخطوة السابقة أثناء عملية رسم الخرائط. وفي بعض الحالات، يمكن توسيع نطاق هذه الحلول أو تكرارها في قطاعات/مجالات مختلفة. على سبيل المثال، قد يكرر صانعو السياسات مرفق تقاسم مخاطر المشروع الناجح في مرحلة مبكرة في قطاع الطاقة المتجددة في قطاعات أخرى، مثل الأعمال التجارية الزراعية.
فاكهة منخفضة التعليق هو المجال الثاني للفرص. واستناداً إلى رسم خرائط الممارسات الحالية، تشير هذه الأفكار إلى أفكار لم يتم العمل بها بعد، ولكنها تتطلب القليل من الجهد نسبياً لظهورها وإضفاء الطابع المؤسسي عليها. على سبيل المثال، في كثير من الحالات، قد توفر الممارسات الحالية فرصًا لإجراء تحسينات صغيرة. يمكن لصانعي السياسات تحديد هذه الفرص من خلال الانخراط مع الممارسين في هذا المجال الذين غالبًا ما يفكرون في طرق لتحسين الممارسات ولكنهم يفتقرون إلى الحوافز لتبادل أفكارهم، يجب أن يبدأوا بتجميع عدد قليل منها (بدلاً من الاستقرار على واحدة قبل الأوان). يجب على صانعي السياسات ترجمة هذه الأفكار إلى السياقات المحلية. على وجه التحديد: (1) هل تأتي الفكرة من سياق إداري مماثل؟ ؛ (2) لماذا تمت هذه الممارسة، وكيف تم القيام بها؟
يمكن للمؤسسات الدولية أن تلعب دورًا مهمًا في دعم الحكومات أثناء تشكيل استراتيجية التمويل. يمكن للحكومات استخدام هذه الشراكات لتحديد وتصميم وتنفيذ حلول السياسات التي من شأنها تعزيز أهداف استراتيجية التمويل.
يتمتع العديد من الشركاء الدوليين بخبرة كبيرة لدعم الحكومات في عملية تطوير حلول سياسية عملية. وبفضل خبرتهم الفنية ومشاركتهم عبر السياقات القطرية، غالبًا ما يكون لدى الشركاء الدوليين معرفة بحلول التمويل المحتملة التي قد تكون ذات صلة بالمؤسسات والأولويات الوطنية. يمكن أن تكون بمثابة مصدر للأفكار للابتكارات المحتملة وتسهيل التبادل بين البلدان ذات الخبرة في مجالات معينة من التمويل. ويمكن للشركاء الدوليين في كثير من الأحيان تقديم المساعدة التقنية في تصميم الحلول وتكييفها، سواء فيما يتعلق بتغيير السياسات، أو الإصلاح التنظيمي، أو تكييف أو إدخال أدوات التمويل، أو بناء عمليات لإدارة سياسات التمويل. يمكن للشركاء الدوليين أيضًا تقديم دعم بناء القدرات الذي يساعد الحكومات على بناء القدرة على تقديم وإدارة سياسات التمويل الفعالة.
يمكن للحكومات الحصول على الدعم من الشركاء الدوليين عبر مجموعة واسعة من حلول سياسات التمويل العام والخاص. فيما يتعلق بالإرشادات العملية للشركاء الذين يمتلكون الخبرة في كل مجال من مجالات التمويل، تسلط إرشادات التقييمات والتشخيص الضوء على الأدوات التي يقدمها مختلف الشركاء (انظر أيضًا الجدول 1 في القسم 3 أعلاه)، ويمكن للعديد من هذه الخدمات التشخيصية أن تغذي وتشكل تطوير حلول تمويل محددة. ويمكن للحكومات أن تبني على التعاون القائم مع الشركاء الدوليين. قد تؤدي عملية تطوير خيارات السياسة ضمن استراتيجية التمويل إلى الحوار حول تكييف أو توسيع البرمجة الحالية بما يتماشى مع عملية INFF. ويمكن للحكومات أيضا الوصول إلى الشركاء الدوليين الذين يقدمون خدمات عبر مجموعة من مجالات التمويل؛ على سبيل المثال، مركز القطاع المالي لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي يقدم أمثلة وخدمات الأقران عبر سبعة مجالات تمويل عامة وخاصة فيما يتعلق بـ INFFS.
الممارسات الجيدة الخارجية تشير إلى الأفكار التي أثبتت نفسها في سياقات البلدان الأخرى وهي صحيحة تقنيًا. غالبًا ما تكون هذه هي المجموعة الأولى من الأفكار التي يقترحها الشركاء والمنظمات الدولية. كما ذكر أعلاه، يمكن لصانعي السياسات الوصول إلى خدمات التشخيص والتعاون الحالي مع الشركاء الدوليين لتحديد وتطوير خيارات سياسة التمويل. يجب أن تبدأ البلدان بتجميع عدد قليل من هؤلاء (بدلاً من الاستقرار على واحدة قبل الأوان). يجب على صانعي السياسات ترجمة هذه الأفكار إلى السياقات المحلية. على وجه التحديد: (1) هل تأتي الفكرة من سياق إداري مماثل؟ ؛ (2) لماذا تمت هذه الممارسة، وكيف تم القيام بها؟
في نهاية المطاف، يمكن أن يؤدي الجمع بين الممارسات المختلفة إلى حلول السياسة المختلطة. في معظم الحالات، تعطي العملية الموصوفة أعلاه دروسًا إيجابية وسلبية من كل حل - مع عدم وجود فكرة واحدة تثبت أنها «الحل». تؤدي هذه الدروس إلى ظهور أنواع هجينة جديدة أو حلول مبنية محليًا تمزج العناصر والدروس من مجالات الفرص المختلفة. يمكن تلخيص جميع أفكار السياسات والحلول المحددة كجزء من الخطوة 2 (أي تلك التي تعتبر صحيحة تقنيًا ومجدية إداريًا وسياسيًا) في جدول، قبل النظر فيها في عملية التقييم كجزء من الخطوة 3. وستكون لجميع حلول السياسات التكاليف والفوائد المرتبطة بها، بما في ذلك المقايضات وكذلك العوامل الخارجية المحتملة. سيتم النظر فيها في الخطوة التالية.
يمكن أن تساعد عملية التقييم في تحديد أولويات حلول السياسة المحددة في الخطوة 2. يمكن استخدام هذا النهج كجزء من تقييم السياسة على أي مستوى - وطني أو قطاعي أو خاص بالمشروع. ويهدف إلى تعزيز التفكير المتكامل والنهج الإبداعية لتعبئة التمويل، وتجنب صنع القرار المجزأ، والنظر في سياسات التمويل في مختلف المجالات جنبًا إلى جنب لزيادة تأثيرها.
يمكن تحديد أولويات السياسات على مرحلتين: (1) فحوصات التماسك لجعل المقايضات والتكامل صريحة، و (2) تقييم الشروط المسبقة والاحتياجات من الموارد لدعم تسلسل التدخلات. وهي تسترشد بفحوصات التقييم الصريحة ومجموعات الأدوات والنماذج، لدعم القرار في نهاية المطاف بشأن ما إذا كان من الممكن تنفيذ التدخلات السياسية على المدى القريب، وما هي الجهود طويلة الأجل التي يجب بذلها. يأخذ هذا النهج في الاعتبار المقايضات المتأصلة والعوامل الخارجية في صنع السياسات، ويوازن في نهاية المطاف تكاليف وفوائد خيارات السياسة، ويستكشف الحلول الإبداعية للتغلب على العقبات من خلال الجمع بين خيارات السياسة والسياسات والأدوات واللوائح الأخرى.
فحوصات التماسك يجب تطبيقها على جميع خيارات السياسة المحددة في الخطوة 2 (على سبيل المثال، باستخدام الجدول 4 أ أو صيغة مشابهة)، مع طرح ثلاثة أسئلة شاملة:
فحوصات الماكرو تم النظر فيها (هل السياسات متوافقة مع الأهداف الكلية، أي أهداف النمو وأهداف القدرة على تحمل الديون، وما إلى ذلك)FN 6
امتلك فحوصات التماسك تم النظر فيها (أي هل تتماشى مع جميع أبعاد التنمية المستدامة، أم أنها تعرض أي بُعد من أبعاد الاستدامة للخطر؛ ما هي المقايضات والعوامل الخارجية التي يجب أخذها في الاعتبار، وهل لها روابط قوية عبر القطاعات وتمكّن من تحقيق المكاسب)
امتلك فحوصات المخاطر تم النظر فيها (على سبيل المثال، هل هم على دراية كافية بالمخاطر، أم يمكن أن يخلقوا مخاطر جديدة)؟
Answering these questions can help reveal whether policy options are not well-aligned with some sustainable development priorities, or whether they have unintended consequences that need to be considered. Retain those policy options that are deemed to be well-aligned with sustainable development as is. For other policy options, start by highlighting trade-offs and externalities. Trade-offs can then either be accepted, or remedies considered. In some cases, potential trade-offs or externalities can be reduced or avoided altogether by discrete policy interventions.
Governments have a vast array of tools, instruments, and regulations available to foster integrated solutions (revisit Table 1 for an overview).
They can strengthen investors' enabling environment via regulatory, legal, and institutional reforms. They can enhance the effective progressivity of their tax systems, reduce key tax distortions to growth, exploit corrective taxes, and set tax incentives to increase the financial return for investors or minimize potential negative externalities. They can also share risk at the project/investment level by using blended financing instruments to mobilise private sector investment (Box 5 below summarises the opportunities and risks associated with the use of public-private instruments).
الجدول 4 أ. نموذج لتقييم خيارات السياسة
الشكل 5. نهج تحديد أولويات السياسة: التغلب على العوائق
ومع ذلك، في بعض الحالات، قد تكون هناك مقايضات لا يمكن معالجتها على المدى القصير، على سبيل المثال، بسبب القيود المالية، أو الحرجة الشروط المسبقة المفقودة التي تمنع بعض التدخلات. ربما تم تسليط الضوء على بعض هذه العوامل في تحليل قيود الربط. على سبيل المثال، يؤدي تقديم ضمانات لتمويل مشاريع البنية التحتية الكبيرة أو إنتاج الكهرباء أو النقل إلى مخاطر مالية يمكن أن تقوض في نهاية المطاف القدرة على تحمل الديون. يعتمد نجاح السياسات الرامية إلى زيادة الوصول إلى التمويل طويل الأجل عبر الأسواق المالية المحلية على أسواق رأس المال الناضجة، وهيئات الرقابة العاملة، ووجود قطاع مصرفي محلي مستقر. ولمعالجة هذه القيود الأساسية أو الشروط المسبقة، ستكون هناك حاجة إلى نُهج متوسطة إلى طويلة الأجل. تتطلب البرامج والسياسات الموارد والمؤسسات والعمليات لتعمل. علاوة على ذلك، تتخطى السياسات عادةً مجالات سلطة متعددة يعمل فيها العديد من الوكلاء والعمليات المختلفة لتقييد السلوك أو دعمه.
للتحقق من قيود الموارد والشروط المسبقة، يجب طرح الأسئلة التالية:
امتلك الشروط المسبقة تم النظر فيها (أي هل الشروط المسبقة المؤسسية موجودة، هل تتمتع بالدعم السياسي المطلوب، هل هناك أدوات متاحة يمكن أن تدعم تنفيذها)؟
امتلك متطلبات الموارد تم النظر فيها (أي هل يمكن الاعتماد على القدرة الحالية للتنفيذ الفعال/ هل الموارد المالية متاحة لتنفيذها)؟
إذا كانت خيارات السياسة تتماشى مع الشروط المسبقة وعمليات التحقق من الموارد، فإنها توفر فرصًا لتحقيق «مكاسب سريعة». وفي حالة عدم حدوث ذلك، يمكن النظر في سبل الانتصاف للتخفيف من القيود على المدى المتوسط والطويل (الشكل 6). ويمكن ترتيب أولويات التدخلات السياساتية وترتيبها، على سبيل المثال، عن طريق الشروع في جهد متوسط الأجل لزيادة الإيرادات، من خلال استراتيجيات الإيرادات المتوسطة الأجل (انظر الإطار 4)، أو استراتيجيات إضافية قائمة بذاتها، مثل استراتيجية تمويل طويلة الأجل للقطاع المالي المحلي. كما يمكن لواضعي السياسات تقديم طلبات دعم محددة من الجهات المانحة على أساس هذا التقييم.
الجدول 4 ب. نموذج لتحديد أولويات سياسات التنفيذ
الشكل 6. نهج تحديد أولويات السياسة: تحديد الأطر الزمنية
(البند أ)
في عام 2014، بدأت شيلي إصلاحًا ضريبيًا شاملاً، بما في ذلك ثلاث ضرائب خضراء: ضريبة الكربون وضريبة الملوثات المحلية وضريبة على المركبات. سيركز هذا المربع على عملية صنع القرار واعتبارات صانعي السياسات التشيليين حول اعتماد ضريبة الكربون، والتي تضمنت العديد من العناصر المطروحة في التوجيه خطوة بخطوة لتطوير استراتيجية التمويل.
ارتبط الإصلاح الضريبي الشامل في شيلي، منذ البداية، بأهداف التنمية المستدامة الأوسع، بما في ذلك الحد من تلوث الغلاف الجوي المحلي، وكذلك انبعاثات الكربون للامتثال للالتزامات الوطنية لشيلي بموجب اتفاقية باريس. بشكل عام أهداف سياسة التمويل (الخطوة 1)) كان الغرض من الإصلاح الضريبي هو (1) جمع موارد إضافية بنسبة 3 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي لتمويل التعليم والإنفاق الاجتماعي الآخر وسد العجز الهيكلي، و (2) تعزيز تصاعدية قانون الضرائب. في حين أن التغييرات في نظام ضريبة الدخل كانت الركيزة الأساسية للإصلاح، فقد تضمنت أيضًا الضرائب الخضراء. وتساهم هذه الضرائب الخضراء في الأهداف العامة لتعبئة الموارد. ولكنها تساعد أيضًا في مواءمة النظام الضريبي وحوافز الاستثمار مع أهداف السياسة البيئية، من خلال استيعاب التكاليف البيئية الناتجة عن النشاط الاقتصادي - بعبارة أخرى، من خلال خلق تكلفة للتلوث.
هناك العديد من الطرق المختلفة للحد من تلوث الغلاف الجوي والانبعاثات الضارة - يمكن استخدام أنظمة تداول الانبعاثات، وضرائب الكربون، وضرائب الوقود، وإزالة إعانات الوقود الأحفوري، واللوائح، والمدفوعات لخفض الانبعاثات، وغيرها. في شيلي، الرئيسية تم تحديد خيار السياسة (الخطوة 2) كانت ضريبة كربون، تم اختيارها بسبب جدواها الإدارية (على النقيض من سياسة الحد الأقصى والتجارة)، وإمكانية تعبئة الموارد. تفرض كل من ضريبة الكربون والضريبة على التلوث الجوي المحلي ضرائب مباشرة على الانبعاثات - فهي تستهدف الانبعاثات من منشآت ثابتة محددة مسؤولة (تلك التي تبلغ طاقتها الإجمالية 50 ميجاوات أو أكثر). (البند ب)
وقد استند اختيار التصميم الضريبي المحدد هذا إلى مجموعة من اعتبارات الكفاءة والإنصاف التي تعكس التحقق من التماسك والشروط المسبقة في الخطوة 3.
كان الإصلاح الضريبي الشامل مرتبطًا بشكل مباشر بأهداف الاقتصاد الكلي، ساعيًا إلى سد عجز هيكلي طويل الأمد (فحص الماكرو). مع التركيز على ضريبة الدخل، والاستجابة لتوزيع الدخل المنحرف للغاية، والجهود المستهدفة لإغلاق فرص التهرب الضريبي وتجنبه، كان الإصلاح أيضًا متوافقًا جيدًا مع أهداف الأسهم في تشيلي (فحص التماسك). كما أثرت الاعتبارات المتعلقة بتماسك السياسات على التصميم المحدد لضريبة الكربون: كان هدفها الأساسي هو الحد من التلوث، لكن صانعي السياسات نظروا أيضًا في العواقب والتأثيرات غير المقصودة على الأهداف الاقتصادية والاجتماعية. يمكن أن يؤثر ارتفاع أسعار السلع والخدمات التي تنتجها المرافق الثابتة المسؤولة بشكل غير متناسب على الأسر الفقيرة، ويؤثر في نهاية المطاف على آفاق النمو، اعتمادًا على معدل الضريبة والفئة المتضررة. لتحليل المقايضات، أجرت شيلي تحليلاً للتأثير المحتمل لضريبة ثاني أكسيد الكربون المخطط لها على المستهلكين (الشركات والأسر على حد سواء). وأظهر أن المعدل المقصود - الذي كان منخفضًا نسبيًا وتم وضعه فقط على التوربينات والغلايات ضمن توليد طاقة أعلى من عتبة معينة - سيؤدي إلى تأثير ضئيل جدًا على المستهلكين. من حيث فحوصات المخاطر، كانت المقترحات الضريبية مستنيرة بشكل مباشر بالرغبة في معالجة المخاطر الناشئة عن تغير المناخ والتلوث المحلي. (البند ج)
كما نظر صانعو السياسات الشروط المسبقة والاحتياجات من الموارد. إن بناء البنية التحتية المؤسسية ذات الصلة هو شرط مسبق رئيسي. في حالة شيلي، لتتبع الانبعاثات وتسعيرها بشكل صحيح، تم تنفيذ نظام قوي للقياس والإبلاغ والتحقق (نظام MRV)، وتم تعزيز التنسيق بين مختلف الجهات الفاعلة. كما أثرت القيود الدستورية على تصميم السياسات، ولا سيما حظر التمييز الصريح بين القطاعات الاقتصادية. الدعم السياسي المطلوب تم تأمينه من خلال إدخال ضريبة الكربون ضمن إصلاح ضريبي أكبر. إلى العنوان متطلبات الموارد والقدرات، اتخذت شيلي خطوات استباقية لبناء القدرات في القطاعين العام والخاص، بما في ذلك من خلال حلقات عمل لبناء القدرات والحوار مع أصحاب المصلحة من القطاعين الخاص والعام.
الإصلاح الضريبي التفعيل (الخطوة 4) تم تنفيذه على مدى 3 سنوات، مع دخول ضريبة الكربون حيز التنفيذ في عام 2017، بعد ثلاث سنوات من الاستعدادات المكثفة والتنسيق مع أصحاب المصلحة المعنيين. وفقًا للإصلاح الذي تم تمريره في عام 2019، وسعت تشيلي القاعدة الضريبية وتعمل الآن أيضًا على تطوير لائحة الأوفست التي من المتوقع أن تدخل حيز التنفيذ في عام 2023. في حين أن ضريبة الكربون الأولية كانت منخفضة، للأسباب المذكورة أعلاه، إلا أنها عملت كأداة للإشارة، ودعمت تطوير البنية التحتية المؤسسية. لقد وفرت الأساس لخطوات أكثر طموحًا في المستقبل - وهو درس رئيسي حدده صانعو السياسات المشاركون في العملية. (البند د)
من خلال هذه التدابير، بدأت شيلي في تمهيد الطريق نحو تنفيذ نظام تداول الانبعاثات (ETS) على المدى المتوسط إلى الطويل، مما يوضح الطبيعة التكرارية التي تكمن وراء عملية توجيه استراتيجية التمويل.
(أ) هذا الرسم التوضيحي مستوحى من الإصلاحات الضريبية الخضراء التي أُدخلت في شيلي ابتداءً من عام 2014. ومع ذلك، فإنه لا يدعي أنه يرسم صورة كاملة لعمليات صنع القرار ذات الصلة في شيلي، بل يحاول أن يوضح، بمثال عملي للغاية، كيف يمكن أن تساعد إرشادات استراتيجية تمويل INFF في تنظيم عمليات صنع القرار لتحديد وتنفيذ حلول التمويل المتكاملة.
(b) See for example: Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters. 2019. Environmental tax issues. Discussion Note. Nineteenth session, Geneva, 15-18 October 2019.(ب) انظر على سبيل المثال: لجنة الخبراء المعنية بالتعاون الدولي في المسائل الضريبية. 2019. قضايا الضرائب البيئية. ملاحظة مناقشة. الدورة التاسعة عشرة، جنيف، 15-18 أكتوبر 2019. E/C.18/2019/CRP.233.
(ج) ووفقاً لما ذكره كريفت وآخرون (2017)، الذي أشار إليه بيزارو وبينتو، تبلغ الخسائر الناجمة عن تغير المناخ في شيلي 2.6 مليار دولار أمريكي (شيلي: impuestos verdes, diseño e implementación؛ بما في ذلك Precio al Carbono en América Latina). الاتجاهات والفرص - SPDA ومؤسسة كونراد أديناور، 2019).
(د) انظر على سبيل المثال: رودريجو بيزارو. 2019. دروس من ضريبة الكربون في تشيلي. عرض لتحالف وزراء المالية للعمل المناخي.
توفر أطر التمويل الوطنية المتكاملة (INFFS) إطارًا لجمع التمويل للتنمية المستدامة بطريقة شاملة، وتجمع بين مجالات سياسة التمويل المختلفة (التمويل العام والخاص وقضايا النظام الكلي)، ومواءمتها بشكل أفضل مع أولويات التنمية المستدامة الوطنية المتوسطة والطويلة الأجل. يمكن أن تكون استراتيجيات الإيرادات متوسطة الأجل (MTRS) مكونًا مهمًا لهذا النهج.
تساعد MTRS البلدان على إجراء إصلاح شامل للنظام الضريبي لزيادة الإيرادات الضريبية على المدى المتوسط. ويمكنها أن تلعب دوراً هاماً في دعم الحكومات في صياغة استراتيجية التمويل، خاصة عندما تكون تعبئة الموارد المحلية أولوية. ويمكن أن تساعد الاستثمارات المالية الدولية البلدان على الاستفادة من العمل الجاري لاستعراضات منتصف المدة، وربطه بشكل بارز بتمويل استراتيجية أو خطة وطنية، مع مواءمة إصلاحات النظام الضريبي بشكل أفضل مع مجالات السياسة الأخرى، من خلال تجنب اتخاذ القرارات المجزأة.
يتألف MTRS من أربعة مكونات مترابطة يجب على الحكومات القيام بها من أجل إصلاحات ضريبية مستدامة في بلد ما، بما في ذلك:
تحديد هدف تعبئة الإيرادات — النظر في أولويات الإنفاق المطلوبة لدعم التنمية الاقتصادية والاجتماعية. يجب أن تقود الحكومة هذه العملية، وأن تكون في الوقت نفسه شاملة، وأن تشمل مجتمعًا أوسع من أصحاب المصلحة (من الناحية المثالية المجتمع ككل).
تصميم خارطة طريق MTRS —تغطي السياسة الضريبية وإدارة الإيرادات والإطار القانوني. ويسمح هذا النهج الواسع بإقامة روابط بين السياسات والأطر الإدارية والقانونية للتأثير على فعالية النظام الضريبي بشكل عام. يمكن لصانعي السياسات الذين يقومون بصياغة استراتيجيات تمويل INFF الاستفادة من هذه الأفكار والنظر فيها بطريقة تكاملية وخيارات سياسة التمويل الأخرى.
الحفاظ على التزام متوسط الأجل بالإصلاح - من أجل صياغة وتنفيذ إصلاح النظام الضريبي، فإن الدعم السياسي المستمر ضروري. كما هو الحال مع INFF، يعد نهج الحكومة بأكملها أمرًا بالغ الأهمية لدعم صياغة إصلاح النظام الضريبي وتنفيذه عبر جبهاته المختلفة. تتطلب بعض الإصلاحات الدعم من الكيانات الحكومية خارج وكالات الإيرادات ووزارة المالية. على سبيل المثال، يتطلب إنفاذ امتثال دافعي الضرائب في قطاعات معينة التعاون مع وكالات إنفاذ أخرى.
المشاركة مع شركاء التنمية الخارجيين - للحصول على الدعم لاستراتيجية وعملية الإصلاح الضريبي التي تقودها الحكومة. وفي حين يتعين تحديد الموارد اللازمة لعملية الإصلاح الضريبي وتخصيصها محليا، فإن العنصر الرابع ينص على التنسيق مع شركاء التنمية الخارجيين والثنائيين والمتعددي الأطراف من أجل التخطيط الفعال وتخصيص الموارد وتوفير المساعدة التقنية.
عند التفكير في سياسات التمويل بين القطاعين العام والخاص كجزء من استراتيجية التمويل، يمكن لواضعي السياسات النظر في التمويل المختلط كأداة محتملة لتعبئة التمويل الخاص. التمويل المختلط هو الأكثر ملاءمة للاستثمارات مع تأثير كبير على التنمية المستدامة أن لا تجتذب الاستثمار الخاص لكن لا يزال لديك منطق تجاري قوي والتدفقات النقدية المحتملة. وكجزء من هذه العملية، تحتاج السلطات الوطنية إلى النظر في المخاطر المصاحبة والمقايضات والشروط المسبقة التي تأتي مع هذه الأدوات (انظر الشكل 7).
في حين أن التمويل المختلط يمكن أن يكون خيارًا لدعم جهود التعافي بعد COVID-19، من الضروري اتباع نهج جديد للتمويل المختلط لتحسين تأثيرها. يجب أن يشمل هذا النهج:
استخدام التمويل المختلط كجزء من مجموعة الأدوات الأوسع لتمويل الاستثمارات الوطنية ذات الأولوية وتطوير القدرات الإنتاجية الوطنية؛ تحليل التمويل المختلط بقيادة الدولة ضمن إطار التمويل الوطني المتكامل (INFF) يمكن أن يوجه شركاء التنمية بشأن مكان وكيفية استخدام التمويل المختلط؛
تحول للتركيز عليه تأثير التنمية المستدامة بدلا من القدرة المصرفية وحجم الرافعة المالية؛
توفير تنمية القدرات، و تعزيز الشفافية في إعداد التقارير والرصد؛
استخدام الموارد غير الميسرة (مثل مصارف التنمية) عندما يكون ذلك ممكنا. ومن شأن ذلك أن يسمح باستخدام المساعدة الإنمائية الرسمية مباشرة لدعم القطاعات الاجتماعية التي قد تكون أقل ملاءمة لمعاملات التمويل المختلط.
الشكل 7. الفرص والمخاطر والمقايضات والشروط المسبقة لأدوات التمويل بين القطاعين العام والخاص
قد يكون توسيع نطاق التمويل المختلط أكثر صعوبة في حقبة COVID حيث تفضل صفقات التمويل المختلط عمومًا المشاريع منخفضة المخاطر والأقل تكلفة، والتي قد يكون من الصعب العثور عليها بسبب المخاطر المالية المتزايدة من الأزمة. يمكن أن تساعد إعادة توجيه التمويل المختلط للتركيز على التأثير في سياق INFF في وضعه بشكل أفضل كخيار لدعم جهود التعافي. تمويل مختلط مبادئ من أجندة أديس، بالإضافة إلى تلك الخاصة بفريق عمل DFI المعني بالتمويل الميسر المختلط لمشاريع القطاع الخاص، مبادئ DAC للتمويل المختلط والقيم المشتركة التي تدعم خارطة طريق تري هيتا كارانا للتمويل المختلط، يمكن أن يوجه البلدان في إنشاء بيئة مناسبة للتمويل المختلط.
وفي حالة عدم وجود رأس مال محلي كافٍ، يمكن لمصارف التنمية الدولية أيضًا أن تلعب دورًا أساسيًا في توفير هذه الأدوات، واستيعاب المخاطر في نهاية المطاف على مستوى المشروع/الاستثمار. وبالمثل، يمكن لواضعي السياسات تعزيز القدرات من خلال تحديد فرص الحصول على المساعدة التقنية، والانخراط في آليات التبادل الجديدة والحالية بين الأقران، وتعزيز الشراكات مع المنظمات الدولية ذات الصلة والبرامج الثنائية.
تجمع الخطوة الأخيرة كل شيء معًا، من خلال صياغة استراتيجية تمويل شاملة يمكن أن توجه الجهود الوطنية لتعبئة الموارد العامة والخاصة للأولويات الوطنية. وستحدد الاستراتيجية بإيجاز ما يلي:
أهداف التمويل التي تسعى إلى تحقيقها (كما تم تطويرها في الخطوة 1)؛
كيف يمكن الجمع بين سياسات وأدوات التمويل الحالية (بناءً على تقييم الممارسات والمبادرات الحالية في الخطوة 2)؛ و
الإصلاحات والسياسات والأدوات الجديدة اللازمة لاستكمالها (حسب الأولوية في الخطوة 3).
ستوفر الاستراتيجية التوجيه للتغييرات المنهجية والإصلاحات المطلوبة بمرور الوقت. وتحقيقاً لهذه الغاية، ينبغي أن تتضمن أيضاً قائمة أو جدولاً بالإجراءات التي يتعين اتخاذها والتي تتراوح بين الإجراءات التشغيلية القصيرة الأجل وأنشطة التخطيط الطويلة الأجل. يجب أن تتوافق الإجراءات مع الأهداف الموضحة في الخطوة 1، والتي تتناول الفرص والمخاطر والقيود المحددة في البناء 1 «التقييم والتشخيص». يقدم الجدول 5 أدناه نموذجًا لصانعي السياسات لتعميمه، بما في ذلك العديد من الاعتبارات الرئيسية لتفعيل إجراءات السياسة المختارة.
يمكن دمج المراجعة الدورية لهذا الجدول وتحديثه مباشرة في عملية استراتيجية التمويل المتكاملة (على سبيل المثال كل عامين)، كجزء من مسؤوليات كيانات الحوكمة (انظر أيضًا لبنة البناء 3). وهناك نهج آخر يتمثل في الحصول على وثيقة «حية»، حيث يتم تحديد الإجراءات الجديدة والخطوات التالية بمرور الوقت، مما يمكّن استراتيجية التمويل من إعادة تركيز الجهود وإعادة تنسيقها باستمرار مع التغيرات في المشهد المالي العالمي، فضلاً عن تغيير أولويات السياسات.
وستكون الحوكمة الفعالة والتنسيق، بما في ذلك القيادة السياسية، أساسية لهذه المهمة (رابط لبنة البناء 4). وبنفس القدر من الأهمية، ينبغي أن يتضمن نظام الرصد والتقييم القوي خطوات مناسبة لرصد النواتج والنتائج المباشرة المرتبطة بخطة عمل استراتيجية التمويل المتكاملة (انظر الركيزة 3 «الرصد والاستعراض»). قد تكون هناك حاجة إلى نظام تتبع، من شأنه أن يغذي الهيكل الشامل لتقارير INFF، لرصد تنفيذ مخرجات ونتائج إجراءات السياسة العامة لضمان سير التنفيذ على المسار الصحيح.
الجدول 5. نموذج لخطة عمل INFF
سيراليون كانت من أوائل البلدان التي اعتمدت مفهوم إطار التمويل الوطني المتكامل وتكييفه مع السياق الوطني والمؤسسات الوطنية. بدأت سيراليون استكشاف إمكانات INFF في أواخر عام 2018 كجزء من تطوير خطة التنمية الوطنية المتوسطة الأجل 2019-2023 (MTNDP) والتطوير اللاحق لخارطة الطريق الوطنية للخروج من الهشاشة. يتميز السياق في سيراليون بإرث الصراع السابق، وقد مرت البلاد مؤخرًا بوباء الإيبولا من 2014-2016.
حدد مثال سيراليون كيف أن سمات مثل المؤسسات الضعيفة والأنظمة السياسية غير المستقرة وشرعية الدولة المنخفضة والصراع، والتي قد تضخمها الكوارث الطبيعية أو الأوبئة، غالبًا ما تقيد خيارات التمويل أكثر من العوامل الاقتصادية. قبل انتشار فيروس كورونا، كانت مصادر التمويل منخفضة بالفعل، الأمر الذي تفاقم بسبب الوباء. بمجرد أن يبدأ التعافي، تصبح استعادة الوصول إلى التمويل وتعزيزه أكثر أهمية من ذي قبل.
وأبرزت الأدلة المستمدة من سيراليون عدة دروس في مثل هذه السياقات:
تحمل المخاطر: تشير الأدلة إلى أن صانعي السياسات والجهات المانحة بحاجة إلى قبول إطار اقتصادي كلي أكثر مرونة، لأن خيارات التمويل مقيدة للغاية؛
سريع واستراتيجي: يمكن أن يؤدي اتخاذ خطوات إصلاح فورية/قصيرة الأجل إلى تلبية الاحتياجات الملحة وبناء الزخم. ولا بد من ربط هذا النهج باستراتيجية متوسطة الأجل لتدابير الإصلاح المتسلسلة؛
الالتزام السياسي والدعم الدولي: يتطلب تمويل جهود إصلاح السياسات التزاما سياسيا قويا بدعم من الشركاء الدوليين. ولا بد من زيادة الخبرة في مجال تمويل التنمية على أرض الواقع، بما في ذلك من خلال الأمم المتحدة؛
خيارات تمويل الطوارئ: ينبغي إدراجها في جميع خطط التمويل لمواجهة الصدمات الطبيعية أو المتعلقة بالنزاعات التي لا مفر منها، وتوفير حاجز في حالة ظهور فرص جديدة؛
التدريج:: الحاجة إلى إدخال مزيج التمويل الإنمائي وتسلسله بمرور الوقت، على سبيل المثال عن طريق التخطيط للتخفيض التدريجي للمساعدة الإنمائية الرسمية، مع تحسن تعبئة الموارد المحلية ونمو استثمارات القطاع الخاص.
5. الدروس المستفادة
وصاغت عدة بلدان استراتيجيات تمويل لتتماشى مع خططها الإنمائية الوطنية، على الرغم من أن القليل منها غامر بالقيام بذلك بالطريقة المتكاملة المقترحة أعلاه. وتستخلص الدروس الرئيسية التالية من التجربة على المستوى القطري:
الحاجة إلى وضع عملية صياغة السياسات ضمن عمليات استراتيجية أوسع (مثل مواءمة استراتيجيات التمويل مع دورات خطط التنمية الوطنية) لضمان استجابة العملية للاحتياجات العملية لصانعي السياسات المحليين وتسهيل إضفاء الشرعية عليها واستيعاب نتائجها (الخطوة 1)؛
بناء الدعم على أعلى مستوى حكومي، تكمله القيادة على المستوى الفني الرفيع (الدعم السياسي المقترن بالخبرة الفنية)؛
وعند تحديد الخيارات، ينبغي للسلطات الوطنية أن تنظر دائماً فيما إذا كانت الحلول صحيحة من الناحية التقنية (أي أنها تعالج الهدف المحدد) ومجدية إدارياً وسياسياً في سياق معين (الخطوة 2)؛
المشاركة بشكل شامل مع الهيئة التشريعية والقطاع الخاص والمجتمع المدني وشركاء التنمية وغيرهم من أصحاب المصلحة ذوي الصلة، وضمان مشاركة واسعة النطاق في جميع مراحل العملية؛
اتخاذ نهج تدريجي وهادف وقابل للتكيف لضمان تحديد الأولويات الفعالة لإجراءات السياسة والاستجابة للتعليقات والظروف المتغيرة؛
للمضي قدمًا، يعد النهج المتكامل للتمويل أمرًا أساسيًا لبناء المرونة وتحقيق أهداف التنمية المستدامة. وستساعد استراتيجية التمويل على تحديد جميع الخيارات ودعم الأولويات المطلوبة لإجراءات سياسة التمويل التي تستجيب على أفضل وجه للاحتياجات والقيود مع عدم إغفال الأهداف الوطنية (الاستدامة)؛
الحاجة إلى إدخال مزيج التمويل الإنمائي وتسلسله بمرور الوقت، على سبيل المثال، من خلال التخطيط للتخفيض التدريجي للمساعدة الإنمائية الرسمية، مع تحسن تعبئة الموارد المحلية ونمو استثمارات القطاع الخاص (الخطوة 3)؛
Governance and coordination key for successful undertaking (link to building block 4). Need successful leadership while also creating incentives for horizontal and vertical integration and allowing for multi-stakeholder participation.
